工程建设领域民工欠薪问题的对策研究
解决拖欠农民工工资问题，事关广大农民工切身利益，事关社会公平正义和社会和谐稳定。尽管党中央、国务院、各级政府十分重视这一问题，曾三令五申，下大力气抓“清欠”工作，但收效甚微，依然出现“年年清欠年年欠”的怪圈。这一现象的存在无论是对农民工本身，还是对国家、社会的发展都将造成极其恶劣的影响。要想从根本上解决这个问题，就要求我们务必从源头上去思考和分析产生民工欠薪这一问题的原因，把“治欠保支”作为当前重大的政治任务和重要的民生工作，坚持标本兼治、综合治理，着力规范工资支付行为，强化监管责任，健全预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，并不遗余力地狠抓落实，才能切实保障农民工的劳动报酬权益。
一、当前现状
2016年国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，提出到2020年要形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠。2017年《无锡市治欠保支三年行动计划》也进一步明确，到2019年底，在实名制管理、按月足额支付工资、开设农民工工资专用帐户、实行银行代发工资几个方面在所有在建项目基本实现全覆盖。
惠山区近几年高度重视拖欠农民工工资问题，成立了由人社、住建、信访、公安、司法、总工会组成的“双清双欠”工作组，每年年末提前入驻区人民来访接待中心，应急处置各类欠薪问题，化解了大量的欠薪类矛盾，有效维护了全区社会稳定。
然而因为经济下行、市场竞争压力增大、部分企业生产经营困难等因素，拖欠农民工工资现象还是时有发生，且伴随以下特征：一是工程建设领域拖欠工资矛盾案件爆发时间相对集中；二是农民工群体多以地缘、亲缘、人际关系为纽带，动辄有“一呼百应”的效果；三是利益诉求有从合法性向无理性转变的苗头隐患，裹挟农民工和政府，向发包单位施压，借此解决工程款或工程质量纠纷，甚至索要工程尾款和质保金的现象时有发生；四是以过激方式群体维权现象被竞相效仿，导致短时间内处置难度较大。这其中有源头性问题，如建设方、总承包资金链出现问题或者面临破产，“无米下炊”类矛盾比较棘手，处理难度最大，但更多的矛盾出现在利益链的中下游，施工企业、劳务企业、包工头、班组长等环节往往是出问题的关键节点。
二、原因剖析
（一）、行业因素
1、垫资建设。在建筑行业中，建设方是买方市场，面对建设方的强势地位，施工企业一开始就处在被动地位，但为了承揽到工程，不得不放低姿态，以降低价格、垫资建设与其它施工单位进行角逐，垫资保施工已成为中标的潜规则。在这种情况下，一旦施工单位出现资金压力，为了早日拿到工程款，一些施工单位和包工头就会恶意拖欠农民工工资，煽动或裹挟农民工以闹访、集访、堵路等过激方式引发公众关注，借助政府力量追要工程款。
2、违法分包、转包。在施工过程中，往往存在工程项目层层转包、违法分包的现象，这也是一个行业“潜规则”。一是建设单位以招标形式选定建筑总承包企业，建筑总承包企业将工程项目分解，再以专业分包、劳务分包形式交给具体的施工企业。而这些企业又将自己所承接的工程分解再分包，将施工任务转包给其他施工单位，有的项目多次转手，最后往往甚至会落在无资质的单位和自然人手中。由于转包分包环节众多，致使利益链过长，资金监管困难，工程结算关系复杂，容易出现纠纷，只要其中一个环节出了问题，就会造成结算纠纷，直接导致分包链条最末端的农民工无法拿到工资。二是一些劳务企业挂着“劳务”的名，干的却是“清包工”的活，总合同价款除了农民工工资外，还夹杂着辅料、设备、运输工具等其他费用，导致工资部分占比不到五成。支付过程中违背了工资款、工程款分户的要求，为拖欠埋下隐患。
3、违规挂靠。一是一些没有资质的单位和个人通过挂靠有资质的施工企业，分包甚至是总承包某一个建设项目（洛社新城11号地块，实际承包人就是通过挂靠江苏中盛集团有限公司，获得了总承包资格），但是这些单位和个人，自身经济实力有限、管理经验缺乏，应对风险的能力不足，遇到资金给付压力，只能双手一摊，无能为力，必然引发最底层农民工工资的拖欠。二是包工头违规挂靠劳务企业。对于施工企业来说，低价竞争，必然想尽办法压缩成本，以获取利益。其一就是获取转包利润，转嫁风险，其二分包给劳务公司，压缩运营成本，“以包代管”。但是劳务企业良莠不齐，自身实力有限，并不具备专业的劳务队伍，往往会选择跟包工头合作。包工头通过挂靠一个劳务企业，组建一支民工队伍，就开始从事劳务再分包工作，甚者干着“小清包”的活，结算过程中想方设法满足自身利益，采取违规和上一级独立结算，将争议部分转嫁给最底层的农民工。
（二）、监管因素
1、执法力度欠缺。对工程建设领域国家明令禁止的违法分包、转包、垫资建设、违规挂靠等行为缺乏有效的打击惩戒手段。潜规则不是存在即合理，行政主管部门要以问题为导向，研究打击处理的办法和措施，努力构建良好的行业生态。
2、工资支付不规范。国办文件明确指出，企业应严格依法将工资按月足额支付给农民工本人，严禁将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人，但在反映出来的欠薪类矛盾中，我们发现这一要求并未真正落地见效。一是总包单位（分包）按合同约定将工程款和工资直接支付给分包单位（劳务公司），没有支付农民工本人，导致日后农民工工资拖欠矛盾。二是施工单位往往只支付农民工必要的生活费，剩余工资年底结算或是项目结束结算；管理比较好的也只是每月给农民工发放一定标准的“保底工资”，剩余的“绩效工资”部分延后发放，而这部分“绩效工资”恰恰是农民工工资拖欠问题的隐患。
3、劳动合同签约率不高。在劳动关系中，劳动合同对维护劳动者的合法权益起着重要的法律保障。因建筑行业的施工具有阶段性及流水作业的特点，施工过程中人员的更替及农民工自身的流动现象，农民工的法律知识薄弱及面对用工方的弱势地位，均给劳动合同的签订及其它管理工作带来很大困难，导致劳动合同签约率不高。其它书面证据如工作证（薄）、社保交费凭证，工资支付凭证、考勤记录等等，也存在收集困难的情况。人社部门应联合住建部门对在岗农民工的劳动合同签订、工伤保险、工资发放等情况进行定期或不定期的巡查、抽查，加大对违规企业的纠正与处罚力度。
三、对策建议
治理拖欠农民工工资问题是一项系统工程，不可能一蹴而就，下面结合调研发现的问题，从短期应急处置和长效治本管理两个方面进行阐述。
（一）、应急之举
1、强化应急处突，形成工作合力。清欠工作所涉及的政府部门很多，单纯依靠一个部门很难做好清欠工作，惠山区清欠办组成部门有人社、住建、信访、公安、司法、总工会等，建议加入涉及欠薪矛盾较多的乡镇和街道，通过加强组织领导，建立清欠体系，统一调度安排，使各地、各部门通力合作，形成强大的工作合力。定期对欠薪类案件进行摸排，掌握案件的最新进展情况，提升快速反应能力。
2、强化信息互通，完善工作网络。搭建区、镇两级工作网络，实行信息动态监控。一是建立信息通报制度，区清欠办要与公安、人社、住建、各板块建管部门建立完善信息通报机制，一旦发生严重的清欠隐患，第一时间将信息通报汇总到区清欠办，清欠办根据情况第一时间派人到案件现场调处欠薪纠纷，防止事态扩大，减缓社会不稳定因素的扩散和发酵。二是建立联动执法制度，对于需要相关部门联动执法的清欠案件，可以避免一些重复的工作和程序，提高执法工作的效率，更快的帮助农民工维护自己的合法权益。
3、强化问题导向，集中攻坚克难。建立重大欠薪问题集中研判机制。针对年底出现的重大群体性讨薪案件，清欠办要统一协调，集中办公，统筹力量，开展化解攻坚。在处置过程中坚持“以民为本”理念，采用举证责任倒置的办法，施工企业不能提供有效证据证明工资已经支付到位的情况下，对争议工资部分承担支付责任；发包单位未按要求将工资直接支付农民工，导致中间环节出现问题，农民工没有拿到工资的，发包单位承担支付责任，发包单位支付有困难的，总包单位承担连带支付责任。违法转包、分包、挂靠，导致出现问题的，由分包企业及其上一级共同承担支付责任。厘清欠薪的责任关系，落实支付的主体责任，对施工企业多一点“苛责”，对农民工多一点“厚爱”。
（二）、长效之策
1、全面实行农民工实名制管理。农民工实名制管理应以建设项目为管理单位，总承包企业对实名制管理工作负总责；专业分包企业和劳务分包企业按照合同约定，对本企业施工范围内的实名制管理工作负责。一是用工企业要将在建项目的农民工基本信息、考勤记录、工作量结算记录、人工单价信息、工资支付信息等运用信息化管理手段进行动态记录，并加强施工环节的用工管理及工作量计算工作，为后续规范支付奠定基础。二是实行全员考勤，在施工作业现场安装考勤记录设备，指定人员做好农民工的考勤记录，作为工资结算的依据，农民工记工考勤表需每月进行公示，并向属地建设主管部门报备。三是实行用工备案制度。人社部门会同住建部门，将用工企业与农民工签订合法劳动合同，并在人社部门备案，作为在建设项目进场施工的前置程序，提高劳动合同签订率。人员发生变动，及时更新实名制系统信息，并签订合同。劳动合同模板建议由人社部门统一制定，至少包含施工内容、计价方式、工资标准、支付时间、违约责任等核心条款。
2、全面规范工资支付行为。一是明确工资支付各方主体责任。建筑业企业对所承包工程发生的农民工工资承担全部支付责任，不得以被建设单位拖欠工程款为由拖欠；建筑业企业间依法分包工程的，分包企业应当依法支付分包工程的农民工工资，不得以总承包企业拖欠工程款、劳务款为由拖欠；建设单位或者建筑业企业将工程违法发包、转包，造成拖欠农民工工资的，由建设单位或者建筑业企业依法承担清偿责任。二是推行农民工工资专用帐户管理。施工企业实行“人料分离”，设立农民工工资专用账户人工费与工程款分帐管理，农民工工资与工程款分两线拨付。建设单位与建筑业企业应按建设工程施工合同约定，每月及时确认进度产值，并根据合同约定向承包人企业工资专户存入不低于当期进度产值20%的专户资金；应发工资高于当期进度产值20%的，则按照实际工资数额存入工资专户。三是推行银行代发工资制度，建筑业企业应当为招用的农民工个人办理实名制工资银行卡，按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，委托开户银行通过其设立的工资专户直接将工资划入农民工个人银行卡。四是推行劳资专管员制度。建筑业企业在工程项目部应当设立劳资专管员，负责该项目农民工实名制信息录入、劳动用工和工资发放监督管理；分包企业应当配备劳动用工管理人员，负责及时向施工总承包企业报送农民工实名制信息。用工企业应按月足额发放工人工资，分包企业应委托总承包企业直接代发农民工工资。
3、全面推进和完善保证金制度。在建设单位和施工单位违规现象时有发生，建筑市场不太规范的情况下，建立农民工工资保证金制度是预防工程建设领域拖欠农民工工资问题较为有效的办法。主要针对新开工的建设工程实施市场准入，在办理工程施工许可证之前，必须按照工程招标合同金额的一定比例提前预存该工程农民工工资保证金，否则不予批准开工建设。一旦发生符合垫付工资保证金情形，可启动农民工工资支付保证金，先行进行工资支付，从而在源头上遏制农民工工资拖欠问题。目前全市保证金制度已经基本实现全覆盖，但在具体实施中仍然存在三个方面的问题需要予以完善。一是我省目前执行的保证金标准为备案合同价款的1%—2%，即便对于2年内因拖欠工资行为引发群体性事件的施工企业的缴纳比例也仅为4%，况且还有同一企业在同一市、县区域内累计缴存金额不超过80万或160万的规定。无锡市则是按照企业资质进行缴纳，最高的特级、一级资质企业缴纳标准为80万，其他则为60万、30万，同样有同一区域内累计不超过80万的规定。相对于一个工程较大的项目来说，一旦出现欠薪纠纷，保证金在解决问题中显得杯水车薪，无济于事。参考其它地区的先进经验，建议保证金缴纳比例要适当上调，参考值为项目合同备案价的5%左右，同时兼顾营造营商环境，降低企业负担的要求，建议保证金的缴纳采取银行保函的形式，减轻企业现金流压力。二是目前保证金制度同一区域内互认的办法，加之不同区域间信息不畅通的现实情况，导致在需要动用保证金时才发现施工企业并未在本辖区建设主管部门的专户实际缴纳保证金，通过市级层面跨区域协调则手续繁琐，时效性差，久而久之，各地不再对保证金抱有期望，缴纳的保证金只是成了“账面上的数字”。建议取消互认，针对在同一区域有多个项目的情况，每个项目都必须按标准足额缴纳，且只设起步价，不设封顶额，确保保证金制度能够发挥其应有的作用。三是保证金缴纳主体不统一，有的是总承包企业缴纳，有的是总包企业缴纳后向专业分包和劳务分包企业摊派，导致在由于总承包企业与分包企业因合同纠纷导致付款不及时，造成农民工工资拖欠时，在动用保证金过程中存在争议。建议在保证金启用中遵循“谁承包、谁负责、总包负总责”的原则，总承包企业对项目分包过程中产生的工资拖欠承担连带支付责任。同时要求总承包、专业分包、劳务分包企业同步缴纳保证金，在分包企业按规定缴纳的前提下，总包企业通过提交分包企业缴纳凭证，可以申请核减。四是要实行保证金差异化缴存办法，对资信良好、管理到位、连续几年未发生劳资纠纷的企业，设置条件，减少或者免予缴纳。同时制定区域范围内的保证金缴纳、动用、监管和退还的具体实施办法，做到有章可循。
4、探索建立应急周转金制度。通过制度建设，保障农民工工资支付的同时，也要考虑一些突发情况下的紧急应对措施。例如因建设单位、总包企业、分包企业间出现合同纠纷或者交付纠纷，工程支付出现问题，农民工基本生活无法维持而引发的群体性突发事件；因企业短期内出现的资金故障无法支付农民工工资，而引发农民工短期生活困难等。建议按照2016年《江苏省办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》的精神，区人民政府统筹设立农民工工资支付应急周转金，用于适度垫付生活困难的劳动者的工资，保障其基本生活需求，预防因生活得不到保障而引发群体性事件。应急周转金的筹措由区财政负担，纳入财政预算，同时要明确资金额度、动用条件、批准程序和追回责任，确保财政资金安全。
5、严厉打击违法行为，加大失信惩戒力度。一是对欠薪违法行为进行联合惩戒。构建建筑企业工资支付信用评价体系，将企业欠薪情况纳入企业信用评价机制，定期向社会公布信用信息，并在市场监管和市场准入方面对信用评价不高的企业进行限制，增加企业欠薪的失信成本。对恶意拖欠和克扣工资的企业,在尊重法律的情况下“下重手、施重罚”，并纳入“黑名单”管理，禁止其市场准入，并剥夺其在享受政策优惠、银行贷款方面的机会，让失信企业一处违法，处处受限。二是加大对恶意欠薪的依法查处。进一步加强劳动保障监察执法与刑事司法衔接配合工作，做好涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件的移送和侦办，保持对恶意欠薪行为的高压态势，做到有案必查、有罪必惩、依法治欠、铁腕治欠。我区也要对照上级精神，排查梳理工程建设领域涉嫌恶意欠薪的典型案件，通过对典型案例的依法查办，起到“打击一个，震慑一批，稳定一片”的社会效果。三是同步打击恶意讨薪违法案件。针对有些人打着农民工的幌子，利用社会同情弱势群体的心理、政府保护弱势群体的政策，以农民工工资为由，恶意煽动情绪、制造事端，裹挟农民工讨要工程款的行为，“双清双欠”工作组要专案专办，注重违法证据采集，坚决予以打击。
6、加强对农民工的普法宣传。实名制也好，签订合同也罢，这些保障农民工权益的措施，农民工限于自身法律知识的匮乏，对其并不是非常了解，仅仅理解为管理上一种措施手段。宁愿翻墙抄近路，也不愿到正规出入口打卡考勤；宁肯相信老乡、朋友的口头承诺，也不求通过书面形式保障自身权益；宁相信年底终有政府帮助其要回工资，也不致力于改变平时发放生活费，年底统一结算的陈规陋习，要求施工企业按月足额支付工资。建议人社、住建、司法部门开展有针对性的“送法进工地”活动，通过现场普法咨询、发放宣传资料、制作典型案例视频在工地日常播放等方式，强化农民工的依法从事劳动、依法维护自身劳动报酬权益的意识，堵住拖欠工资的漏洞和后门。
2019年10月30日，国新办举行了打击恶意欠薪犯罪新闻发布会，对当前恶意拖欠农民工工资，严重侵害农民工劳动报酬权益的行为提出了明确的依法打击要求，必将引起各地高度重视，推动解决农民工工资拖欠问题上升到新的高度，朝着基本无拖欠目标迈进，最终实现根治欠薪。但同时，农民工对解决欠薪问题的期望值也将更高，今年的年关将是机遇和挑战并存。希望我们能够通过实名制管理、规范工资支付制度、保证金制度、周转金制度的完善，并切实落地生效，实现“不能欠”；通过打击工程建设领域各类不合法、不规范行为，清除“潜规则”；通过明确各责任单位责任，举证责任倒置倒逼用工企业规范管理、规范支付，实现“欠不了”；通过加大对欠薪违法行为的高压打击，提高违法成本，实现“不敢欠”，稳定推进工程建设领域农民工工资拖欠问题的根本治理，实现基本无拖欠。文/谈斌