多党合作制度在国家治理体系中的地位作用研究
多党合作与国家治理这两个概念有多层含义，从多党合作中可以衍伸出政治协商、政党制度等，从国家治理中可以衍伸出国家治理体系、国家治理能力等。政党制度具有整合社会力量的功能，能够有效地凝聚社会共识、汇集社会力量。一个政党存在和发展的前提，是它能够实现和维护其所代表群体的利益。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称多党合作制度）是我国的一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的政治创造，是从中国土壤中生长出来的政党制度，体现了国家治理的内在要求，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分和推动力量。它不仅符合当代中国实际，而且符合中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化。多党合作制度所蕴含的合作、协商、和谐、包容等价值，所体现的规范化、制度化、程序化等要求，所具有的智力、渠道、制度、平台等优势，能够为国家治理提供重要的制度资源和强劲动力。
一、多党合作制度在国家治理体系中的定位
（一）多党合作与国家治理之关系分析
“在现代政治中，政党是主导性的政治力量”， “政党政治是现代政治的基本运作方式”。 美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel Phillips Huntington）认为，“就政治发展而言，重要的不是政党的数量而是政党制度的力量和适应性。” 有学者认为，当代中国政党制度“提供了一个崭新的政党制度模式”。 也有学者指出，中国共产党与民主党派“在筹建新中国的斗争实践中，形成了中国共产党领导的多党合作的新型的政党制度”，并认为，“中国共产党同民主党派长期团结合作的实践与传统，是形成这一新型政党制度的重要历史因素”。
多党合作制度作为国家治理体系的重要构成，从诞生之日起，就发挥了重要的治理功能。政党制度是一个国家政治制度的重要支柱，是国家治理体系的核心和枢纽，与国家治理有着紧密的内在契合性和密切联系。著名学者库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Vanvliet）认为，“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。” 政党制度作为一个国家进行国家治理最为基本和重要的有机构成，在国家治理体系中发挥着重要的核心作用。“国家制度的运行离不开治理的主体，伴随基础制度建设和成长的一定是各治理主体能力与素质的全面提高。” 中国政党制度是一种在中国共产党领导下的多党合作制度，是中国共产党与各民主党派的多元共治，而参政党作为政党制度的关键主体，其政党意识和治理能力的提高对于制度有效执行至关重要。多党合作所包含的民主、团结、监督、参与的理念就是一种治理的理念。实际上，多党合作本身就是内在于国家治理体系的重要组成部分和制度资源，它对整个国家治理体系起着提供支撑、创造资源、注入活力和领导整个国家治理过程和活动的作用。从具体效果看，多党合作对于国家治理的意义，最基本是两个方面：一是有助于提升执政治理的合法性，二是有助于提升执政治理的有效性。
（二）多党合作在国家治理中的定位
首先，多党合作制度是国家治理体系的重要组成部分。国家治理体系和治理能力是一个宏大的体系性结构。“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。” 多党合作制度是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的政治创造，是国家治理体系中具有重要地位的政治制度，为国家治理提供了重要的制度保障。
其次，多党合作制度体现国家治理的本质要求。国家治理是对一个国家全面、综合的治理过程，本质上是一种制度之治、民主之治、秩序之治和法律之治，包含了政治民主、经济发展、文化繁荣、法制完备、生态文明多个方面的重要价值。多党合作制度在当代中国的生动实践，集中体现了国家治理的上述价值追求。
再次，多党合作制度是推进国家治理的重要力量。制度资源是一个国家的重要资源，良好的制度能提供人们行事的确定性，有效降低社会成本。在多党合作制度中，中国共产党是国家治理的领导者，各民主党派是国家治理的重要参与者，它们在国家治理体系中各安其位、各行其是、各司其职，既能巩固共产党的领导核心地位，又能整合各民主党派及其所联系的社会阶层和群体的力量，实现了执政党坚强领导与参政党广泛参与的有机统一，形成了领导核心一元性和政治参与多元性相结合、井然有序的政治参与格局，为推进国家治理体系和治理能力的完善提供了强大的制度力量。
二、多党合作制度在国家治理体系中的价值
我国多党合作制度在国家治理体系中具有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督等价值。
（一）政治参与。国家治理的基础在于有序的政治参与。根据美国政治学家塞缪尔·亨廷顿的观点，一个国家的政治稳定与政治参与的诉求成反比，与政治制度化成正比。随着我国公民政治参与的诉求的增加，渠道日益多元、形式日益多样，对我国的政治制度化提出了更高要求。多党合作制度提供了广泛而且制度化的政治参与渠道。民主党派成员通过在各级人大、政协、政府和司法机关任职等方式，参与国家治理；参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行等方式，影响国家治理；通过发挥参政议政、民主监督、政治协商等方式，优化国家治理。
（二）利益表达。国家治理需要有序和有效的利益表达，如果公民的利益缺乏有效的表达渠道，将对国家治理产生社会压力。利益表达是政党的重要功能，与其他政治团体和组织相比， 政党在利益表达上更具有智力、渠道和平台优势。民主党派智力密集、人才荟萃，有利于将社会上分散的意见和建议集中起来，形成社情民意并向执政党反馈；民主党派地位相对超脱，在根植于社会、广泛吸纳民意的同时，又直接与执政党开展政党协商，表达所联系群体的利益和诉求；民主党派还能够将社会服务和利益表达结合起来，通过智力支边、集中帮扶等形式，了解弱势群体的利益诉求，帮助他们通过合理的途径进行表达。
（三）社会整合。社会整合是国家治理的重要方面，没有有效的社会整合，就没有高效的国家治理。推动国家治理要求政党制度具备高度的社会整合功能。在现阶段，中国共产党团结带领各民主党派，形成高度的政治认同、价值认同和目标认同，并且充分调动各民主党派及其所联系群众的积极性，形成了强大的社会整合力。
（四）民主监督。国家治理是一种限权型治理，建设有限政府，加强对权力的监督和约束，是国家治理的题中应有之义。其中，既要加强党内监督、人大监督、行政监督等硬性监督，更要不断加强民主党派的民主监督。民主监督可以发挥硬性监督发挥不了的作用。通过建立和完善相关制度、开展专项民主监督、寓监督于协商之中等方式，能够有效发挥民主监督咨询、反馈和警示作用，进而促进改革、完善制度，推进国家治理体系和治理能力不断完善。
三、多党合作制度在国家治理体系中的作用
我国的多党合作制度呈现出了政党制度的本质内容，再现了中国政党制度的内容特征，即中国共产党领导，多党派合作。共产党就国家的大政方针与各民主党派开展政治协商，各民主党派积极地参政议政，发挥民主监督的功能作用。共产党处于领导和执政地位；各民主党派是中国的参政党；中国共产党与各民主党派形成了团结合作的新型政党关系。
多党合作制度在国家治理体系中的作用，主要体现在：
首先，多党合作的包容性有助于协调治理力量。治理不同于管理，管理的主体是一元的，是自上而下的；而治理的主体是多元的，是协同配合的。任何单一的治理主体都无法完全承担起治理复杂多元的现代社会的责任，需要协调多方治理主体共同发挥作用。我国多党合作制度具有巨大的包容性，从参与主体来看，既能包容传统社会阶层的政治参与，又能广泛团结包括新的社会阶层人士在内的群体，共同致力于国家治理；从利益表达来看，既尊崇社会的主流价值，又包容少数人、少数群体的利益诉求；从方式方法来看，注重求同存异、体谅包容，营造宽松和谐的政治氛围，通过各方面的广泛参与，开展多层面、多途径、多领域的政治协商，为国家治理凝聚共识、汇聚力量。
其次，多党合作的制度化有助于规范治理秩序。国家治理是一种制度之治，通过制度来规范程序运行，形成良好的治理秩序。因此，制度化是国家治理的必然要求，制度建设是国家治理的重要方面。当今世界一些国家之所以出现治理失序，其中重要的原因就是政治制度化程度较低，未能适应政治参与的需求。多党合作制度作为我国的一项基本政治制度，既得到国家宪法层面的根本保障，又被一系列重要文件所规范。这些文件对于推进参政党自身建设、发挥多党合作制度效能具有重要作用。
再次，多党合作的协商性有助于培育治理理性。治理既是一种工具理性，也是一种价值理性，国家治理需要以政治理性为支撑，世界上一些国家之所以治理失序，其原因之一就在于缺乏治理理性，既不能有序地竞争，也不能有效地合作。多党合作制度强调协商、合作、和谐、共治，通过政党之间的充分协商，“实现对执政党与参政党共同的价值整合，进而释放出强大的凝聚力 与动员力”。 同时，各政治主体通过政党协商的方式，讨论国家的方针政策，有助于在整个社会倡导一种和平、理性的政治思维，从而营造正当有序的治理环境。
四、多党合作制度推进国家治理面临的挑战
作为国家治理的重要组成部分，政党制度必须能够解决国家治理面临的客观问题。目前，我国国家治理面临纷繁复杂的形势和前所未有的风险，凝聚人心、共识、智慧和力量的工作繁重，多党合作制度的巩固和发展、多党合作制度效能的发挥，都面临着新的挑战。目前仍然存在参政党建设的质量水平亟须提高、民主党派职能作用发挥不够充分、多党合作理论研究相对滞后等问题。
首先，经济社会深刻调整对凝聚共识的新挑战。高度的政治共识是实现国家治理的重要基础。随着社会的发展、现代社会的转型和社会结构的调整，各种利益需求不断被激发，不同群体和个体因利益诉求、文化背景等方面存在差异，导致人们的思想观念更加多样，对思想意识进行社会整合的难度加大。这对多党合作在巩固、凝聚思想政治共识上提出了新的更高要求。更加需要增强政治敏锐性和政治鉴别力，保持清醒头脑、增进政治共识，为实现国家治理现代化提供重要的政治保障。
其次，民主党派自身发展变化的新挑战。在现阶段，民主党派自身状况发生了深刻变化。民主党派定位越来越清晰，在国家政治生活中的作用越来越重要；从成员变化来看，改革开放后加入民主党派的新一代成为主体，他们思维活跃、视野开阔，但与老一辈相比，他们普遍缺乏与共产党风雨同舟的政治历练和应对风险挑战的能力考验，民主党派成员在政治理念、价值观念和思维方式方面的多样性特征日益明显；从民主党派工作的方法来看，更多地需要用制度和规范来引导。民主党派成员思想观念更加多样、成员教育管理和思想政治引领难度加大等新情况新问题，都要求参政党在新的历史阶段进行自我革新，切实加强自身建设，以应对国家治理现代化的新挑战。
再次，制度优势转化为治理效能的新挑战。制度优势产生治理效能，但制度优势并不必然带来治理效能。由于种种因素，良好的制度也可能存在制度失灵和失真的情况，因此，制度优势转化为治理效能面临着多重任务。一是凝聚共识的任务。凝聚共识既包括政治共识，也包括基本共识、程序共识和政策共识。 二是政治吸纳的任务。即通过政党制度将社会中各个层面的精英吸纳进入国家治理，政治吸纳能力是治理能力的重要方面，“看一个国家的治理如何或者治理能力的强弱，首先要从体制吸纳力着手。” 三是民主监督的任务。民主监督是民主党派的基本职能，但也是作用发挥相对薄弱的职能，在强化对公权力的约束背景下，如何发挥民主党派民主监督的作用，是一个历久弥新的问题。制度优势转化为治理效能，要求多党合作制度必须主动适应国家治理的新形势、新要求，并主动融入到国家治理的全过程，为国家治理减少阻力。
五、国家治理框架下多党合作制度的发展前景
经过四十多年的改革开放，我国多党合作制度建设取得了显著成效和进展，在国家治理中发挥了重要作用。但是还需要从以下几个方面进行巩固、完善和发展。
首先，通过凝聚共识，巩固思想政治基础。凝聚共识就是将民主党派、无党派人士和不同阶层的社会力量，纳入国家建设与发展的框架中。这种共识的形成有赖于发挥多党合作制度的关键作用。所以，加强政治引领、凝聚思想共识、促进政治有效整合，就成为当前和今后一个时期民主党派的一项重要任务。多党合作制度因共识而生、应共识而进，没有坚固的政治共识，就不会有稳定的多党合作。巩固团结合作的思想政治基础，是多党合作制度更好地在国家治理中发挥作用的核心要义。多党合作制度是经过中国革命、改革、现代化建设检验的政党制度，是符合中国国情、能够为推进国家治理贡献力量的政党制度。因此，要坚持和发展多党合作制度，发挥政治参与、利益表达、民主监督等作用，为国家治理营造良好的政治环境。
其次，通过参政议政，促进有序政治参与。国家治理的基础在于有序的政治参与，多党合作制度提供了民主党派、无党派人士和社会各阶层成员广泛参与的制度化渠道。以民主党派的参政议政为例，通过参加国家政权，参与国家方针政策的制定，参与国家事务的管理，参与国家法律、法规、政策的制定和执行，不仅实现了有序的政治参与，也引导民主党派和无党派人士所联系的广大群众合法有序的政治参与。所以，通过充分发挥民主党派参政议政的职能作用，一方面，可以形成民主党派、无党派人士和社会各阶层成员广泛参与国家治理、共建共治的局面，从而扩大参与国家治理的基础，实现国家治理目标；另一方面，政党、公民有序的政治参与，可以维护公民的合法权益，促进国家与社会的发展，提高国家治理的能力和实效。所以，民主党派、无党派人士积极参政议政，促进社会成员广泛的和有序的政治参与，使他们的治理意愿在多党合作的政治系统中得到直接和充分的表达，进一步调动公民参与国家治理的积极性和创造性。
再次，通过民主监督，促进权力良性运行。民主监督既是多党合作制度的重要内容，也是我国监督体系的重要组成部分，是国家治理的内在要素和重要环节。要正确认识把握民主监督和国家治理的内在关系，充分发挥民主监督的发现、评价、批评、建议、提醒等作用，通过发现国家治理体系运行中存在的问题，对国家治理能力的不足和偏差提出意见建议，进而推动整治、促进改革、完善制度，推进国家治理体系和治理能力的不断改进和完善。
最后，通过激发效能，助力治理能力提升。国家治理能力是运用制度管理社会各方面事务的能力，该能力是具体的而不是抽象的。将制度优势转化为制度效能，既是重要的理论问题，也是重要的实践问题。必须健全完善多党合作制度体系，贯彻落实涉及多党合作制度运行以及支持民主党派自身建设、履行职能等方面的各项政策规定，准确把握多党合作制度的性质地位、鲜明特点、独特优势和前进方向，逐步提升治理能力。(高凛)